切实加强经济性商协会建设 充分发挥商协会在我市社会经济建设中的作用

切实加强经济性商协会建设

充分发挥商协会在我市社会经济建设中的作用

----------------宁国市工商联关于经济类行业商协会建设调研报告

 

尚芝兰     仇海斌

 

 促进和培育经济性商会协会发展，（经济性商协会以下简称商协会）是完善社会主义市场经济体制、规范市场经济秩序的必然要求；是加快政府职能转变、促进企业和行业发展的迫切需要；也是我们工商联学习实践科学发展观的重要课题。随着我市民营经济的不断壮大以及政府职能的逐步转变，政府管理经济的手段与现行法制的些许空白，使政府在管理民营经济的联系与管理上鞭长莫及。因此商会等民间组织的建设变得愈发重要。党的十六届三中全会指出：要“积极发展独立公正、规范运作的专业化市场中介服务机构，按市场化原则规范和发展各类行业协会、商会等自律性组织”。

近年来，宁国市民营经济对全市财政的贡献份额逐年增大，已经成为推动全市经济增长的决定力量，但民营企业结构性矛盾仍很突出，高附加值产品较少，制约企业发展的体制性障碍尚未完全消除，资金、资源、环境压力不断增大，配套企业发展的能力也偏小。目前，我市正处在苏浙沪地区起跳前经历过的彷徨阶段，各种矛盾交织，行业企业内讧，行业组织不健全或作用发挥不充分，不能形成合力，块状经济优势不能达到发挥，区域竞争力不强；或者存在各部门在有限的企业资源中争抢会员，争相建立各种民间商协会，建而不管，造成一企多职的现象等大量存在，这些问题的存在，都需要工商联进一步加强商会职能，充分发挥服务民营经济的‘助推器’和‘润滑剂’作用以及总商会管理经济类民间商协会的作用，科学合理的归并各种经济类民间商协会，因地制宜，建立符合宁国实际的管理制度，真正有效的发挥协会作用，统一管理，集中采购，组团投标，抱团取暖，形成个企业之间联动的合作机制，方是今后我市经济类民间商协会的努力方向

近10多来，我市在促进与加强行业商会协会建设，发挥商协会方面作了很多很好探索和实践，商协会的社会覆盖面不断扩大、服务内容不断拓展、服务质量不断提高，在我市经济社会发展中已发挥了其它组织不可替代的作用。取得了明显的成效和成功经验，同时也遇到了许多困难和问题。为进一步推进全市行业协会、商会的组织建设，充任发挥经济性商协会在我市社会经济建设中的作用，近日，市工商联会同民政局专程赴江苏张家港和无锡，考察了经济类民间商协会在培育公信力强、功能完备、运作规范、作用显著，能适应社会主义市场经济发展要求的新型行业商会等方面的具体做法。

一、我市经济类行业商协会建设现状

（一）我市经济性行业商协会的基本情况

在市委、市政府的重视关怀和有关部门的推动下，全市已建有市级（经民政登记具有一级法人资格）的经济性商协会76家，其中属于经济类行业性的22家、专业技术性的20家，综合性的21（1家异地商会），公益性的13家。其中不包括工商联辖下的二级商会和各乡镇商会。

（二）我市经济性商（协）会建设面临的问题

我市行业商会的建设才刚刚起步，从目前的现状来看，发展趋势是良好的，运行总体上大致是健康的，随着全市产业门类的增多，企业要求建立商会的呼声也在加强，但对照国际上发达国家商会的作用，处事水准和发展能力等方面还有很大差距。

1、经济类民间商协会发展缺乏统一规划，重建乏管。

从建管规划上看，尽管近年来我市的商协会建设得到了较快的发展，但总体来说，大多数是靠政府行政推动组建的，依附性较大，与日益发展的市场经济对商协会的要求差距很大，特别是近年来，一些部门对照自身职能，相继成立一系列协会，在有限的企业资源中争抢会员，争相建立各种民间商协会，职能交叠，重复建会，注重收费，建而不管，造成一企多职、一企多会的现象等。这有违于民间商协会自建自管，活动正常，规范管理，作用显著的初衷。

2、组建、管理难度大，推进速度偏慢，作用未能达到真正发挥。

从建管的效能上看，已建工业性商（协）会的代表性较差。行业协会数量少，覆盖范围小，代表性不足，影响力不大。我市经过多年发展，已形成了门类较多、实力较厚的工业经济体系，特别是汽车零部件、耐磨产业等行业，已经成为我市的优势产业，在国内外已具较大的知名度。但我市目前仅有的经济性商（协）会，覆盖行业和企业的面很小，代表性不够，发展数量和速度与工业经济现状严重失衡。部分强势企业，只盯碗中不看锅里，造成我市的优势产业在订立价格同盟、统一采购，形成合力等行业自律管理上收效不大，市内同行企业，相互拆台、诋毁，行业内讧，对外竞争力严重削弱等，造成商协会作用不能得到真正发挥。

3、经济类民间商协会活动较少、生命力不强，生存状况堪忧。

从总我市现有的民间组织生存情况看，登记注册的商协会76家，其中约五分之一活动开展较好，五分之二属于基本维持生存，剩下的五分之二已名存实亡，这种状况不得不令人担忧。

4、商协会组织相对比较复杂，特点各异。

从组建形式看，主要有官办和自办二类。官办商协会即是依附于政府部门或者行政管理部门组织并领导的商协会，如隶属于工商局的个私协等；自办商协会是由人民团体协调，通过民间民营企业老板发起组建的商协会。官办商协会组建活动是自上而下方式；自办商协会则是民间的一种个人自发行为。经过近年来的被动情况看，官办商协会号召力强，组织管理有力，但会员间缺少合作诚意，对入会与会务活动缺乏积极性。自办商协会相对专业性强，虽然会员联系较紧密，初步体现了民间自治性、服务性及向专业化发展的特点。但相对比较小，缺少职能部门的帮助指导，作用难以发挥。

（三）存在问题的主要原因

存在以上问题的主要原因是以下四个方面：

1、企业领导认识不足，参加商协会的积极性不高。我市民营经济发展相对不成熟、不平衡，普遍缺乏商会意识和团队精神。较国内广东和浙江等经济发达地区相比还存在抱团发展不够、自律意识不强等问题。企业家的“店多成市”，做优行业，集中发展的意识还不到位，企业主的认识存在偏差，宁做鸡头不做凤尾，不愿搞产品延伸和合作配套。自发组建商会，发展行业的热情不高。另外，还受部分商协会运作不好的影响。我市在80年代由各工业公司成立的市级行业协会，带有很浓的行政色彩，但最后都消失了，主要是由于当初成立的行业协会只起到开会和收费的作用，对企业没有吸引力，挫伤了行业企业参加商协会的积极性。

2、商协会缺乏内在的发展动力。主观上，商协会自身认识观念有偏差，普遍存在着“到底有多大的利己空间”的想法，对如何发挥商协会作用没有下功夫去研究和探索，缺乏内部管理机制，缺少开展工作和活动的方法路子。客观上，由于商协会缺乏相应职能，在会员中缺少权威，只有尽义务，没有多少权利可享受。由于行业商会还没有明确的权利和义务，没有为企业解决问题的手段，大部分凭个人感情做工作，也影响了企业参与商会建设的积极性。同时缺乏必要的工作条件、缺乏职业化的工作人员，造成行业商协会的作用发挥不明显。

3、政府职能部门教育、帮助、指导、管理、服务商协会的力度不大。主观上。对商协会的特殊作用还未充分认识，政府转变职能不到位，政府部门由于利益和权力因素，不愿将部分不该管的管理职能转移到行业协会等中介组织中去；甚至有些政府部门对于行业协会不是十分积极支持，怀疑能否起作用，担心与政府对着干，有些部门还怕影响本部门的利益和权威。客观上，国家还没有对商协会管理与发展制定相关的法律制度，明确管理部门职责要求等，工作可做可不做。

4、经济类行业商协会的管理部门职责不清，手段欠缺，概念模糊。

近年来，虽然政府明确授权市工商联作为经济类行业商协会的主管部门，但总体上说，并未针对此项工作制定专门的规划，明确政府职能转变后，工商联应该承接哪些相关职能，这一点，无锡市就于2010年元月以锡政发（2010）03号文件发文对行业商协会承接市政府相关职能进行了大胆探索（后述）。

5、规范行业商会发展的法律制度不够健全。

现有行业商会的规章制度不是十分健全，没有一套有约束力的行规行约，部分行业商会也没有形成规范化、制度化的活动体制。直接规范行业商（协）会的法规只有国务院《社团登记管理条例》和国家经贸委《关于加快和发展工商领域协会若干意见》，以及全国工商联的章程。但这些法律法规只能起到宏观指导的作用，对行业商（协）会的法律框架包括职能、机构、人员、经费、管理制度等无统一的明确规定。政府部门与商协会管理没依据，工作没抓手，得不到全社会的认同与支持。

二、无锡市行业组织改革和发展之借鉴

无锡行业组织改革过程大致经历了四个阶段：

（一）地方立法。2002年初无锡市成立由市政府领导任组长的全市行业协会和中介机构改革发展领导小组，全面规划和指导改革发展工作，并率先在江苏省启动行业协会的地方立法工作。无锡市作为有地方立法权的较大城市，历时2年，于2003年通过了《无锡市促进行业协会发展条例》（附件2），为行业组织的健康发展提供了法律的保障。2006年市政府出台《无锡市促进行业协（商）会发展的若干意见》，对2003年条例提出实施细则，将《条例》推到操作层面。

（二）政会脱钩。2005年无锡市委、市政府发布了《关于全力实施改革攻坚七项重点工作的决定》，把全市行业协会、学会的改革作为重点工作之一，明确要求实施“三脱钩”，即协会、学会在人员、场所、经费上与政府部门实行脱钩（比国办发36号文件要求提早了2年）。2006年完成了行业组织与挂靠的政府部门在人员、场所、经费上的“三脱钩”，较好地完成了行业组织向市场化过渡。据报道，当时有327名政府官员，其中县处级229名领导从协会组织脱钩，少数一时因为工作需要难以脱钩的领导，必须经组织部特别批准，才能在协会任职。

（三）归口管理。2006年市委、市政府出台了《关于进一步推进和深化改革攻坚重点工作的实施意见》首次在全国地级市明确提出社会团体的归口管理，即全市工商类行业协会、商会由市工商联归口管理，社会科学类学会（研究会）由社科联归口管理，文化艺术类学会（研究会）由文联归口管理，自然科学类学会（研究会）由科协归口管理。2007年开始全市行业组织由工商联、社科联、文联、科协归口管理，至2009年5月基本完成行业组织的归口管理，形成民政部门、归口管理部门、行业管理部门三方参与管理行业组织的宏观管理架构。

（四）转移职能。2007年开始进行行业组织承接政府职能转移试点工作，由职能管理部门采取授权和委托的方式向相关行业组织转移部分政府职能。2007年市委出台的《关于巩固和壮大新世纪新阶段统一战线的实施意见》，更是提出各级工商联要结合政府职能转换和经济类行业协会归口管理的要求，探索加强经济类行业协会、商会管理的有效手段。无锡市改革办也相继配套出台《无锡市“十一五”行业协会发展专项规划》，将行业组织的发展纳入改革和发展的重要议题，纲入国民经济发展规划，体现了政府职能的转移。《无锡市深化改革创新体制行动纲要（2008——2009年）》的第5条中明确要求：“全面完成社会组织归口管理改革，加快促进行业组织发展，完善评估体系，进进出出扩大政府相关职能向社会组织转移……2009年制订出台具体的职能转移实施办法。”随后无锡市发改委、社区管理体制和行业协会、学会改革办公室迅速行动，于是2008年就制定出《无锡市社会组织2008——2012年发展规划》（附件3）和《关于建立无锡市行业组织评估体系的试行意见》（附件4），表明无锡市对行业组织的健康发展已有了提质的要求。目前，市发展改、社区管理体制和行业协会、学会改革办公室正在紧锣密鼓地编制无锡市社会组织“十二五”规划。

（五）购买服务。2009年——2010年，无锡市行业组织发展从政府转移职能到了购买服务的实质性操作阶段。根据《无锡市关于加快构建现代产业体系的意见》（附件5），无锡市政府在全省率先出台了《无锡市政府购买行业协会商会公共服务实施办法》和《无锡市行业协会商会承接政府有关职能实施意见》，（附件5）充分体现了无锡市对社会组织大力扶持，为建立社会组织科学发展长效机制探索了新的路子，对全省社会组织学习实践活动深入开展无疑具有指导意义。该《实施办法》和《实施意见》对行业协会商会的扶持体现在三个方面：

一是建立政府购买服务机制。政府职能部门按规定程序将特定行业行政管理事务性、辅助性职能以授权、转移、委托方式交由行业协会商会等社会组织承担。购买方式主要包括政府采购、定额补助。政府职能部门根据购买公共服务方案和协议（合同）拨付资金。

二是建立促进行业协会发展扶持资金，从服务业发展引导基金中安排资金，专项用于引导和促进行业协会商会等社会组织的健康规范发展。

三是建立行业协会商会承接政府有关职能的协调监督体系。根据依法转移、规范运作、能放则放、促进发展、实事求是、稳妥推进的原则，有计划、有步骤地将有关职能逐步、稳妥地转移、授权或委托给行业协会商会等社会组织承接。无锡市发改委、市编办、市民政局、市财政局等有关部门全力统筹指导承接政府有关职能的组织实施、经费落实和监督管理工作，确保这项工作的顺利实施。

相对于以前温州、上海、深圳、广东等地社会组织的管理模式而言，无锡市行业协会管理体制体现出了自己的特色，不设立新机构作为社会团体的管理部门，而是在现有人民团体基础上赋予其新的职能。如行业协会管理体制上民政部门为登记管理和监督部门，市工商联则作为行业协会的业务主管部门，政府各职能部门则转变成为行业协会的业务指导部门。市委、市政府更要求在归口管理中，探索行业协会的宏观管理体制和长效管理机制要率先在全省探索出比较清晰的行业协会管理模式。当然，无锡的行业协会三元管理体制从成熟、完善的市场经济体制来说，也是一种过渡期所采用的过渡管理体制，但从国内30年来的经济体制改革实施过程和积累的经验来看，不失为一种较积极稳妥的“渐进式”的改革模式。这种“渐进式”的改革模式比较适应当前我国行政管理体制和市场经济体制。

无锡市行业协会三元管理体制已经引起了国家部委和相关方面的关注，他们本着先行先试，先干不说的态度，一步一个脚印地扎实地推进。无锡市工商联领导告诉我们，这项工作的推进，他们有五个体会：

一是这项工作绝对是一把手工程。因为这项工作涉入各个政府主管部门的职能转移，只有一把手工程才能使各个部门协调一致。

二是政会脱钩是前提。如果没有做到政会脱钩，真正意义上的企业家办会是不能成立的，那么，企业家参与行业发展的积极性会大大地减弱，他们仍会象以前一样，只关心自身企业的发展，而不会关注行业的整体发展。

三是归口管理是过渡。传统的二元化的管理模式不能促进政府转变职能，深圳市一元化的管理模式不适应当前的行政管理体制，上海三元化的管理模式则使企业反而在传统二元化管理的基础上多了一个婆婆，而无锡市归口管理的三元化模式既尊重现行的行政管理体制，又能通过归口管理推动政府职能的转移，不失为一种良好的过渡方式。通过这种方式促进行业组织健康发展后，可以促进行业协会与国际接轨，最后使行业组织发展到跟现在的市场主体一样，政府行使裁判员的职能，行业组织到社会组织的“工商局”也就是民间组织管理局登记，而行业组织自身要当好运动员的角色，这才是行业组织发展的规范的运行机制。

四是转移职能是根本。行业组织是市场经济体制条件下承接政府导出职能的载体，因此，承接政府转移职能是行业组织在市场经济体制下发展的重要使命所在。如果没有这一条，行业组织生存的价值就会大打折扣，行同虚设。

五是购买服务是保证。政府购买行业协会公共服务行为是行业协会更好地行使行来公务服务职能的需要，政府购买行业组织服务应逐步成为政府职能转移的一项重要内容，也是行业组织经费的来源之一。目前，外地有通过市场公平竞争和定向两种方式购买服务。这是对传统的政府支出方式是不同的，可以通过政府购买行业协会公共服务资金与服务的数量和质量挂钩，确保服务质量，提高资金使用效率。

三、对我市行业组织改革与发展的建议

为更好地推动我市的改革和发展向行业组织深入，实现我市行业组织的健康发展，更好地发挥行业组织在我市经济社会发展中的作用，特提出如下对策与建议。

一、提高对行业组织性质、地位、职能和作用重要性的认识。党的十七大报告把社会组织放到全面推进社会建设、经济建设、政治建设、文化建设四位一体的高度进行了全面系统的论述。《国务院办公厅关于加快推进行业协会商会改革和发展的若干意见》（国办发［2007］36号）也对积极拓展行业协会的职能、大力推进行业协会的体制机制改革、加强行业协会的自身建设和规范管理、完善促进行业协会发展的政策措施等方面提出了明确要求。要引导政府职能部门充分认识到一个健康的行业组织对行业的推动作用，没有符合市场机制的行业组织和一个不合格的行业组织对行业发展的反作用和阻碍作用，要从传统的硬性地政府和财政支持单个企业转向对行业整体发展的引导和支持上来。

二、建议把行业组织的改革和发展纳入我市“十二五”改革和发展以及国民经济规划，建立切合我市实际的行业组织管理体制，推动我市行业组织由向市场化的方向发展。建议借鉴无锡市归口管理三元化的管理模式确定我市的行业组织管理体制，民间组织管理局为统一的登记部门，履行登记管理、年检的职能；归口管理部门为代表性的主管部门，履行其民间性、经济性和代表性或者是统战性的职能；而政府相关职能部门仍发挥其业务指导部门的作用，履行业务指导和监督有职能。

三、建议借鉴无锡等地成功的经验，制定促进行业组织改革和发展的政策，引导行业组织健康发展。按照统一规划、统一发展、统一监管的原则加强对行业组织发展的宏观协调管理，研究制订行业组织准入标准和评估体系，依法督促相关职能部门通过授权、委托等方式，将制定行业发展规划、标准和行规行约、价格协调、培训、资质认证、行业统计、协调行业诉求等职能移交给符合条件的行业组织承担。

四、建议按照市场化的发展方向赋予行业组织相应的公共服务和市场化职能。行业协会的职能可归结为八项：一是代表职能。代表本行业全体企业的共同利益。二是沟通职能。作为政府与企业之间的桥梁，向政府传达企业的共同要求，同时协助政府制定和实施行业发展规划、产业政策、行政法规和有关法律。三是协调职能。制定并执行行规行约和各类标准，协调同行业之间的经营行为。四是监督职能。对本行业产品和服务质量、竞争手段、经营作风进行严格监督，维护行业信誉，鼓励公平竞争，打击违法、违规行为。五是公正职能。受政府委托，进行资格审查、签发证照，如市场准入资格认证，发放产地证、质量检验证、生产许可证和进出口许可证等等。六是统计职能。对本行业的基本情况进行统计、分析，并发布结果。七是研究职能。开展对本行业国内外发展情况的基础调查，研究本行业面临的问题，提出建议，出版刊物，供企业和政府参考。八是服务职能。如信息服务、教育与培训服务、咨询服务，举办展览，组织会议等等。政府可通过转移、授权、委托、购买服务等方式，赋予我市行业组织相应的职能，以使各行业组织求得生存空间。政府购买行业组织服务应逐步成为政府职能转移的一项重要内容，也是今后我市行业组织经费的来源之一。

五、建议变领导联系企业的机制为联系行业的机制，以便更好地协调和指导行业发展。无锡市联系行业组织的机制已取得丰硕的成果，计划五年拿出高质量能够参加高峰论坛的行业研究成果出来。

六、建议设立行业组织改革发展扶持基金，对代表性强、运作好、社会公信力高的行业组织加大扶持力度，引导行业组织健康发展。

七、建议引导行业组织加强自身建设。建议出台行业组织评估体系，对现有行业协会进行清理和整顿，对定期不能达标的组织要坚决予以清理退出，引导行业组织规范运行、健康发展、有为才给位。