体改会建议赋予农民完整土地财产权

现行《土地管理法》破坏市场经济基本交易规则
　　近日在北京举行的中国改革论坛上，中国体改研究会课题组在“推进要素市场化”研究报告中指出，在土地市场中，土地要素的交易原本是两个平等的土地所有者或使用者之间的行为。而现行的《土地管理法》不是在保护交易主体各自的权利，反而破坏了市场经济最基本的交易规则。
　　其中，有两个概念是违背法理原则的，一个是土地“征用”，另一个是失地“补偿”。如果国家确实出于“公共利益的需要”实施征地行为，是合理的，也是必需的；但在很多情况下，城市政府将征用的农业用地转为商业用地，实际上是一种市场行为，意味着农村集体土地所有权与国家土地所有权的交易。既然是两种不同的财产所有权之间的交换，就必然涉及到两两之间的谈判，一个愿意出让，一个愿意受让，交易才能进行，其间根本不存在“征用”的含义。“征用”的概念出现财产所有权的转让中，只能意味着一种所有权对另一种所有权的强制性剥夺。失地“补偿”的概念也极为荒谬。既然财产所有权发生了转移，那么所有权的出让方就有权得到因土地改变用途而产生的级差收益，亦即要素资源的出卖价格。这根本不是什么“补偿”的概念，既不是土地按什么用途进行补偿、也不是应该补偿多少倍的问题。两种不同所有权之间的交易，作为交易的一方，凭什么单独决定交易的“价格”，并通过“征用”的手段逼迫交易的另一方必须出让土地。
　　这次论坛的最大热点就是土地问题，人们认为，我国现行的土地制度，既是一个重大的经济、政治和法律问题，也是最终确立市场经济制度基础的现实障碍。其中，涉及三个层次的问题：一是国有土地和农村集体土地两种不同所有权的平等地位问题。在土地征用制度上，既然是两种所有权之间的交易，农用地转成非农用地为什么非要变成国有土地？作为集体土地的所有者为什么不能直接进入土地市场？二是土地承包权的性质问题。究竟是财产权还是使用权？为什么不能让农民直接拥有土地的占有、经营、收益、处置的权利？三是集体土地的权利主体问题。新近发
　　布的《物权法》取得一定进展，一方面将有关土地所有权的重大事项交由村民会议讨论决定；一方面明确了集体经济组织、村民委员会的管理人或村民会议做出决定侵犯集体成员合法权益的，该集体成员可以请求人民法院予以撤销。这样就将权利主体具体到集体成员、亦即每个村民，并赋予村民集体议事和村民个人维权的法律手段。
　　但是，在前两个层次的问题尚未解决之前，农民的土地财产权还是处于虚置状态。
　　体改研究会报告认为，赋予农民完整的土地财产权，亦即土地可以转租、抵押和自由买卖，不仅有利于土地资源的优化配置，而且可以有效地遏制政府急功近利的机会主义行为；更为重要的是，只有当农民拥有了完整的土地财产权，才有可能真正具备法律上的财产主体地位，才有可能获得政府提供产权保护的客观基础。而强调政府的产权保护职能，就是要逐步确立以私人财产权为基础的市场交易制度，建立私人财产权与国家财政权之间的“契约”关系，使政府成为全体国民的“人质”，即所谓“不代表、不纳税”。只有在这个层面上，政府提供产权保护才具有真实的涵义；也只有在这种涵义上，市场经济的制度基础才得以最终建立。