出口退税政策：非中型原则取向

　　出口退税是国际贸易实践中税收协调的结果 , 在各国税收实践中一般都坚持“征多少, 退多少 , 不征不退和彻底退税”的中性原则 , 中国出口退税也是以此为基础 , 在出口退税具体政策安排中力求做到“彻底退税”。

　　但事实上 , 若选择以出口退税的非中性原则为依据 , 即“多征少退”, 并充分发挥和利用它的经济杠杆作用 , 从长期来看将会对中国国民经济和对外贸易的发展更加有利。

　　一、WTO 倡导中性出口退税政策 ,“彻底退税”是其要求的退税上限 , 但不是必须遵循的原则。以中性原则为依据实施的出口退税政策只是理想的最优 , 在中国不可能成为最优。

　　出口退税是被世贸组织认可的符合国际惯例的中性制度 , 并非是一种出口补贴措施。在 GATT 附件 9 《注释和补充规定》中规定：“免征某项出口产品的关税 , 免征相同产品供内销时必须缴纳的国内税 , 或退还与所缴纳数量相当的关税或国内税 , 不能视为一种补贴。”WTO 不仅继承 GATT 有关规定 , 而且其《补贴与反补贴措施协定》( 附件 2) 中明确规定：“间接税减让表允许对出口产品生产过程投入消耗的前阶段累计间接税实行豁免 , 减少或延期 , 即使国内出售的类似产品不被豁免 , 减少或延期。”由此可知, 只要所退税额不超过已征或应征的增值税、消费税或关税等间接税额 , 就不算作出口补贴。

　　出口退税中性原则与现实税制存在很大差异 , 在现实中受到多种因素的影响和制约。在我国 , 一直采用较高的出口退税率 , 出口量迅速增长和大量出口骗税造成出口退税欠款大幅增长 , 使中央财政吃紧 , 处于“老账未清 , 又添新账”的恶性循环。

　　为此 , 政府不断下调出口退税率 , 之后又几经上调出口退税率 , 但一直也无法做到征税率与退税率一致 , 达到“彻底退税”。政府的这一政策导向导致出口退税政策变动频繁 , 政府信誉不断下降 , 处于被动地位。此外 , 外贸企业也因大量出口退税的拖欠, 或政策导向混乱 , 运转受到严重阻碍。出口企业在制定生产计划、投资规模、产品价格时, 早已将出口退税款作为潜在收益进行成本核销,但是商品出口后, 出口退税迟迟不能到位, 酿成许多财务危机。

　　例如 , 升华集团作为浙江湖州最大企业 ,2003 年先后获得两笔退税指标, 分别是 9 万元和 81 万元, 其旗下一家进出口子公司成立刚两年 , 被拖欠的退税款已累计 2400 万元。截至 2003 年 6 月底 , 集团累计欠退税额 3567 万元 , 接近年利润的 1/3, 影响了公司正常运转。

　　此外 , 出口退税返还期限的不确定性 , 己造成企业经营中难以预计的政策风险 , 从民营小企业到国有大企业 , 出口企业资金链越绷越紧。于是, 意在帮助扶持出口企业、鼓励出口的出口退税政策 , 实际上拖了企业发展的后腿。

　　目前 , 中国经济还不发达 , 没有足够的财力、物力和充分的条件在国内实施彻底出口退税政策。在当前情况下 ,盲目地追求理想的最优政策只会导致出口贸易额盲目的高速增长与中央财政紧张的矛盾恶化 , 造成对外贸易与国内贸易矛盾越来越尖锐。

　　二、出口退税政策的非中性原则中“少征多退”违背 WTO 精神, 而“多征少退”, 即下调出口退税率 , 不仅不违背 WTO 精神 , 且具有很强的灵活性和适应性。

　　1.普遍下调出口退税率有利于缓解中央政府财政压力 , 加快出口退税的下放

　　中国一直以来所采用的较高出口退税率和出口规模的迅速扩张 , 导致财政资金与出口退税实际需求之间的缺口越来越大，使出口退税欠款大幅增加，成为中国财政的沉重负担。1999 年至 2002 年 , 中国出口退税的应退税额年均增长 36.3%, 而中央财政收入实际增长率仅有18.2%, 可见外贸出口税额的增长和财政收入的增长不成比例。据统计,2002 年底 , 中国累计出口退税欠款高达 2477 亿元 , 到 2003 年国家财政所做的退税预算指标却只有 1230 亿元左右 , 欠税款在 2003 年还在继续增长。只有对出口商品普遍下调出口退税率 , 调整出口退税政策, 改革中央地方共同负担退税 ,才能减小银行贷款压力, 缓解中央政府财政压力 , 从根本上解决出口退税欠税问题 , 加快出口退税的下放。

　　2.下调出口退税率 , 缓解人民币升值压力 , 抑制经济过热

　　降低出口退税率 , 等于提高出口产品成本 , 其进入国际市场竞争力下降 ,将会引起对外贸易额下降 , 减缓出口增长速度；反之 , 提高出口退税率 , 则起到相反的作用。出口退税率的经济杠杆作用实际上与汇率微调对出口所起的作用是相似的 , 因此调节出口退税率可以缓解汇率变动压力 , 同时避免汇率变动对其他方面 ( 如货币市场 ) 带来的负面影响。

　　目前 , 中国市场经济体制越来越完善 , 投资环境越来越优化 , 对外贸易条件曰益成熟 , 使中国进出口贸易顺差和外汇储备高速增长 , 同时外资大量涌入 , 造成中国经济出现局部过热 , 面对的人民币升值压力越来越大。如采用降低出口退税率 , 可以变相起到人民币升值的杠杆作用 , 有助于缓解国际上对人民币升值的预期 , 进而也抑制国内经济过热。

　　3.针对不同出口商品制定不同出口退税率可以调节我国出口的商品结构和产业结构

　　对不同出口商品制定不同的出口退税率 , 能够调整中国出口产品结构 , 例如：对国家鼓励出口的产品退税率可以制定的较高一些 , 对一般性出口产品退税率可适当降低, 对国家限制出口的产品和一些资源性产品和那些具有很强的竞争力或没有什么竞争对手的出口产品则可以多降或取消退税 , 其目的是为了推动中国出口商品结构和产业结构的优化和调整。

　　对不同产品确定不同出口退税率的同时 , 也会对相关产业产生影响。关键在于税收与利润此消彼长 , 通过对不同产品类别实行不同退税率 , 可给扶持产业高退税率 , 增加所扶持产业生产者的生产利润；对不鼓励的产业则可降低其出口退税率 , 减少产业经营者的利润 ,借助利润这一经济杠杆 , 实现资源配置的调整 , 使资源向所扶持产业方向流动 , 实现产业结构调整。

　　4.出口退税政策影响地区经济结构调整

　　一方面 , 由于各地区出口占出口总额中的比重不一 , 出口退税对各地区的影响也就不一 , 出口比重大的地方所受影响显然比出口比重小的地方大；另一方面 , 各地区产业结构不同 , 有的地区以高附加值、高科技含量出口为主 , 有的地区则以低附加值、低科技含量出口为主 , 产品出口退税率必然也会影响地区经济结构。出口退税政策对地区经济结构的杠杆作用 , 可在一定程度上解决地区经济发展严重不平衡的问题。

　　从今年起 , 中国已运用出口退税非中性原则, 降低一般性出口产品退税率, 调低或取消国家限制出口产品或部分资源性产品出口退税率。如对一般产品实行三个百分点降低， 缓解财政压力, 据专家预算这样可使2004 年中央财政预算支出减少 400 亿到 500 亿元。对产自中国具有相当的竞争力 , 又能影响国际市场价格走势的资源性商品则取消其出口退税。对出口退税中央与地方财政分担机制的改革不仅可以减轻中央的财政负担 , 同时也有利用于地区经济调整 , 因为这项政策的转变主要对出口企业集中的东部经济发达地区产生影响 ,对出口企业稀少的西部影响不大 , 促使西部市场的开发 , 鼓励西部的发展。

　　总之 , 基于经济还不发达这一国情 , 如以出口退税非中性原则为指导 , 根据效益原则制定灵活出口退税政策, 将更有利于调节中国宏观经济 , 而且可以使中国出口商品结构得到提高 , 出口产业得到升级 , 从而促进中国经济的可持续发展。

　　作者：徐全红 林浩
　　商务部 《中国经贸》 第7期


　　（信息来源：贸研院子站）