一年开工144座电站　发改委启动新电改

　　发改委此次亲自操刀电力改革的三个大环节：定价、投资融资和产业预警，电改由此步入深水区。

　　电荒加快了电力改革关键时刻的到来。

　　“三年不开工，开工吃三年。”在1998年我国实行“新建火电项目三年不开工”后，2003年，国务院又要求力争在三年内每年新增装机容量达到3000万千瓦。

　　电力建设是这样的大起大落。发改委已开始谋划新一轮电力改革：变革电力定价、改革投融资体制、增加产业政策预警机制。

　　电力建设大跃进

　　据电力规划科学院原院长吕伟业介绍，2003年初，为应对已出现的电力供需再度偏紧的局面，国务院调整了电力建设“十五”规划，计划后三年内每年新开工电源建设项目不少于2500万千瓦，力争3000万千瓦。

　　年终盘点，发现2003年进入电力建设市场的资金已超过2000亿元，接近2001年、2002年两年的投资总和。国家发展和改革委员会（以下简称“发改委”）给出的数据是，当年投产机组为2990万千瓦，新开工项目为2960万千瓦。国电动力经济研究中心一位专家认为，实际上的数字不止这些——民间有很多的项目没有统计上来。“因为现在民营企业已经有在投资30万千瓦这样的电力行业的主力机组了。而投资‘135’（特指13.5万千瓦）机组的民营企业是非常多的。”

　　在此之前，原国家计委有“125”禁令。明令禁止民营企业投资12.5万千瓦的发电机组（指热电联产机组）。但设备制造厂家做了一点变通，将机组改成13.5万千瓦，避开了禁令。

　　据相关媒体透露，在今年，国家将投入1500亿元资金，在华北、华南、华东、华中等电力紧缺的地区投资兴建144座电厂，完成装机3670万千瓦，投资规模和装机总量均创世界之最。

　　这股热浪从2003年下半年开始涌现：浙江、江苏、安徽、湖北、四川、内蒙古……全国10多个省市大规模的电力投资计划纷纷出笼。仅内蒙古自治区，半年内就提出规划发展项目50个，规划装机容量超过4000万千瓦。

　　放大的电荒

　　1月15日，能源研究所副所长韩文科在接受采访时介绍，我国已经连续17个月，电力需求增长保持在15％以上。而这位专家给出的数据又印证了这种热度，2003年，全国约有1000万千瓦装机容量的缺口。

　　为此，“电荒”陪伴国人走过了2003年。这一年，全国缺电的省市达到21个。

　　但对缺电的背后的原因，这位专家认为其中有虚热的因素。“电力行业有一个反映与宏观经济连动的指标，叫电力弹性系数，指的是电力行业的增长率对应GDP增长的比率。改革开放20多年来一直是在0.8左右。而2003年GDP增长是8.5％左右，但电力需求增长为15.5％。电力弹性系数已经达到2左右。”他介绍。

　　也就是说，2003年的电力增长速度远远超过GDP增长的需求。

　　这是某些地方追求增值税带来的需求幻影。

　　原因之一是其中有30％－40％的增长是高耗能企业带来的。“主要是钢铁、铁合金、铝、建材等行业，而且基本是在拥有丰富资源的西部地区。而这些地方政府都有把煤资源变成电、把矿产资源变成商品，增加附加值的冲动”。他分析。“2003年的电力需求增长达到了破纪录的15.5％。但真实的增长也就约在10％左右。其余的5％是由高耗能企业增长过快带来的。”他说，“5％，这就相当于现在一年新增机组的开工量。”

　　其中一个隐秘的原因是在税收上有实惠———这些高耗能企业属于生产型企业。目前的税制从设计上更着眼于生产项目，这些生产型企业的税收也正是地方财政的巨大收入来源。只要机器转动，生产照常，就可以确保地方财政有稳定的来源。对此，原国家经贸委经济运行局在2002年时，就指出，由于“增值税征收的空间大，部分地方政府将其作为经济支柱，纷纷支持当地企业竞相上马电解铝等高耗能项目”。

　　如电解铝。国家发改委和原国家计委分别在2002年和2003年出台文件，要求严格控制新建电解铝项目审批，对现有电解铝建设项目进行清理整顿。但直到现在，这种投资热潮一直刹不下来。国内电解铝需求400万吨，但现在的生产能力是600万吨，还有400万吨的产能在建。

　　这种高速扩张并不是由行业内部的产业升级、技术进步驱动的。真正的利润空间的获取最终都落实在电上面———这些高耗能企业成本中约30％－40％是电，这些项目可以获得很优惠的电价。

　　如电解铝生产企业的用电成本占总成本的35％至47％左右。每生产1吨铝约需要消耗1.5万－2万千瓦度的电量，电每便宜0.1元／度，每吨产品就能节省成本将近2000元左右。

　　而据中国有色金属工业协会副会长潘家柱介绍，用于电解铝生产的电价平均成本约为0.1元／度左右。而同期全国的平均上网电价约为0.4元。

　　而在前几年电力供应比较富裕的时候，地方政府出台的这些优惠电价（如大户直供），在一定程度上被默许了。对用电大户直接供电（以下简称“大户直供”）它指的是电厂跟一个高耗能企业直接形成联盟关系，不通过电网公司，电厂直接供电给企业。这里面的利润空间是巨大的，如中国铝业股份公司2003年与葛洲坝电厂签订了每年70亿度直供电协议中，媒体报道，中国铝业公司为此每年可减少电费10亿元以上。

　　而这种政策的最新演变是相当多的铝电联营等高耗能企业，开始投资自营的发电厂，把发电环节作为企业的一个车间来处理。

　　电价困局

　　问题的关键是，电价为什么会有这么多的弹性空间。

　　电力一直是作为一个公用行业存在，承担了实施转移支付对弱势群体补贴的功能。尤其是对社会弱势群体的电价补贴。如在西北地区的农业排灌用电，大概只有3分钱／度。享有这种补贴的还有现在的居民用电和农村用电。按照市场供需中的需求越多，成本越低的规律。居民用电是工业用电的1／3－1／4左右，所以价格应该是工业电价的3－4倍，但现在实际上两者价格基本相同。

　　而农村电网改造的目标是城乡同网同价。“这个价格是完全不符合经济规律的。因这城市用电的负荷密度与农村肯定是不一样。城市密度大，我供应这么多的电力所花费输变电的成本肯定是很少的。但农村就不一样了，一条电线拉得很远。就供几户的电，所以成本非常高。”这位专家说。

　　与国外实现明补，以公共福利基金或者以税收的形式来进行转移支付的形式不同。国内现在实行的是暗补。电网公司通过抬高工业用电价，来补民用电价留下的亏空。由于我国过去电力供应，实行的是发、输、配、售各个环节大一统模式，发电厂、电网、配电站（变电站）和供电所都在供电局或电力公司统筹管理的。中国是一揽子都混在里面的。

　　并且，现在的电力企业基本上是国有和国有控股的。所以现在政府是有两个角色，一方面是公众利益保护者，一方面是投资人。政府的双重角色，也是让其左右动弹不得的原因所在。作为公众利益保护者的时候，要解决三农问题等，希望电力价格低一点。但作为投资人的时候，又希望价格高一点。

　　“所以明知道有毛病在里面，也不敢动。一直走到今天。”而且电价改革的滞后，又反过来影响电力体制改革。

　　发改委电价改革

　　现在，发改委下决心要拿电价开刀。这要先厘清终端电价的合理结构，把暗补变成明补，真正实现竞价上网。
　　发改委现在正在努力把电价中的一揽子东西分开。首先要分的输电价格。将在未来电价中占更大比例的“输配电价”此次浮出水面。

　　但现在“网厂”分开后，电网公司也一分为二变成国家电网公司和南方电网公司两家公司。这两家独立出来的输电企业，它需要有一个独立收入，而输电价差就是它的收入。

　　但它们又是天然的垄断企业，所以它们的成本核算与控制，合理利润的获得，也是电改的新热点和难题：如何对这个成本的测算，核定的标准和依据在哪？

　　首先要做的是两家公司的资产核定。2003年4月，国家电网公司拿到了营业执照，在法律上成为一个真正的公司，开始建立自己独立的财务报表体系。所以在2003年，两家公司的资产核实，以及相关的成本核算的工作一直在低调中进行，而据接近消息源的人士透露，这个工作行将结束。电价改革将迈出第一小步。

　　同时，还将以“两部制电价”，来替代“还本付息电价”。两部制上网电价，指将上网电价分为容量电价和电量电价。容量电价主要反映发电厂的固定成本，电量电价主要反映发电厂的变动成本。两部制电价就是以“容量电价”来反映电厂固定成本的补偿，以“电量电价”反映变动成本的补偿。前者由政府根据平均成本来制定，是按机组容量（而不是发电量多少）向投资者支付的固定费用，缺电时多支付一些，反之则减少，政府以此保证电力投资者的预期收益和投资信心。后者由市场竞争形成。

　　同时迈步的还有发改委的电力投融资体制改革。1月14日，一位人士称，发改委即将出台的电力行政审批制度改革———在电源项目建设上，发改委将改过去的审批制为核准制。放开投融资环节，“你要去投资电厂，不管你是国有企业，还是民营企业。发改委将不再去核定你的投资额，也就是造价多少，当然你能不能赚钱，赚多少钱。都放开了”。

　　但其它的如土地、安全、环保、技术、资源等众多方面，尤其是电价目前仍需审批。

　　另一个调整的还有产业政策制定过程的预警机制开始建立。

　　我国以往在制定产业发展规划时，是以五年为单位的。决策部门做好一个五年计划，基本上是按照这个执行就行了。虽然中间也会做一些调整，但是这种调整是在原来计划已经走不下去时实行，如近期的“电荒”。

　　“现在发改委开始实行以年为单位的产业规划制度，每年都要做下一年计划。而且将是一种机制性调整。我们叫滚动性进行，这样对把握宏观形势比较有利，同时，这也实际上是一种决策预警机制。”这位人士说。