工商总局关于新形势下推进监管方式改革创新的意见

工商企监字〔2016〕185号


各省、自治区、直辖市工商行政管理局、市场监督管理部门： 

　　当前，工商行政管理市场监管工作在理念、机制、方法上面临巨大挑战，同时也面临难得的创新发展机遇。一方面，市场主体数量迅猛增长、工商行政管理体制调整职能划转全面展开、综合行政执法改革持续推进、新兴业态蓬勃涌现，以及对监管执法公平性、规范性和简约性的更高要求，凸显监管资源、监管能力不足，监管理念转换迟缓。另一方面，商事制度、综合行政执法等改革促进了监管资源整合、信息共享和协同监管，大数据、“互联网+”、人工智能等新思维、新技术对提高监管针对性、有效性、降低监管成本提供了可能，很多依托移动互联网的新商业模式为交易方参与监管形成社会共治局面提供了途径。应当看到，这些都为工商行政管理市场监管的创新发展带来前所未有的积极因素和难得的历史机遇。全国工商行政管理和市场监管部门（以下简称工商部门）必须抓住机遇，迎接挑战，实现监管理念和方式方法的转变。 

　　一、指导思想和基本原则 

　　（一）指导思想 

　　全面贯彻党的十八大和十八届三中、四中、五中全会精神，深入落实习近平总书记系列重要讲话精神，按照党中央和国务院的决策部署，坚持以改革创新解决问题，以推进信息共享促进维护交易秩序，最大限度整合监管资源、运用有利条件，依托国家企业信用信息公示系统建立工商行政管理系统内部上下联通、横向协同、指挥高效的监管运行机制,积极推进工商行政管理系统与外部的信息共享、监管联动、社会共治，全面实施“双随机、一公开”监管，有效实现监管风险的发现、分类、管控，提高监管效能，加快构建事中事后监管体系，营造宽松便捷的准入环境、公平竞争的市场环境、安全放心的消费环境。 

　　（二）基本原则 

　　坚持创新监管格局。充分运用把握与市场监管有关的各项改革带来的成果和机遇，有效利用新思维、新技术、新商业模式蕴含的维护交易秩序的积极因素，深刻认识并积极发挥消费者协会、个体劳动者协会、行业协会等社会组织营造公平竞争市场环境的重要作用，进一步创新监管格局、机制和方式方法，加快构建依法合理、科学规范、多元统一、运行高效的监管体系。 

　　坚持依法公正监管。除投诉举报、大数据监测、转办交办以外，工商部门对市场主体的监督检查均应通过“双随机”抽查的方式进行，不得随意对市场主体检查。强化法治、公平、责任意识，坚持运用法治思维和法治方式履行市场监管职能，加强市场监管制度化、规范化、程序化建设，提升执法公信力。 

　　坚持提高监管效率。向分类监管要效率，根据不同行业、领域特点，突出重点、分类施策，提高监管针对性、精准性。向科学监管要效率，探索推进智能监管，构建基于大数据运用条件下的纵向协调、横向配合、快速反应的指挥体系。向协同共治要效率，以信息互联共享推动系统内部业务协同、部门间执法联动、社会共治。 

　　二、全面实施“双随机、一公开”监管 

　　随机抽取检查对象、随机选派执法检查人员的“双随机”抽查是工商部门提升监管效能的重要途径。除投诉举报、大数据监测、转办交办以外，工商部门对市场主体的所有监督检查都必须通过“双随机”抽查的方式进行，减少对市场主体正常经营活动的干扰。抽查检查结果信息要通过国家企业信用信息公示系统向社会公示。 

　　（一）建立随机抽查事项清单 

　　随机抽查事项，今年要达到各级工商部门市场监管执法事项的70%以上，2017年实现全覆盖。工商总局根据法律法规规章建立涉及各业务部门的随机抽查事项清单（总局另行制定下发）。省级工商部门可以按照各地实际情况，在总局随机抽查事项清单的基础上，依法增加本地区随机抽查事项。省级工商部门在本辖区各地级市工商部门上报抽查事项的基础上，以问题为导向，制定本省年度随机抽查工作计划，并根据工作实际情况进行动态调整，工作计划及调整情况应及时报工商总局及当地省级人民政府。随机抽查事项清单和年度随机抽查工作计划通过国家企业信用信息公示系统向社会公示。 

　　（二）建立检查对象名录库和执法检查人员名录库 

　　省级工商部门依托国家企业信用信息公示系统建立检查对象名录库。县级以上工商部门应建立执法检查人员名录库，执法检查人员应属于行政执法类公务员、具有行政执法资格的工作人员，名录库应录入执法检查人员基本信息及其业务专长等情况。应根据市场主体设立、吊销、注销等情况，执法检查人员变动情况，对名录库实行出入库动态管理。执法检查人员名录库应定期向上级工商部门备案。 

　　（三）制定随机抽查工作细则 

　　1.随机抽取检查对象。各地要根据年度抽查工作计划，结合风险程度、检查任务、检查内容、执法力量等因素，从检查对象名录库中随机抽取检查对象，比例不低于总数的3%。公示信息的检查对象由省级工商部门随机抽取，其他事项的检查对象由县级以上工商部门随机抽取。 

　　2.随机选派执法检查人员。县级工商部门应当综合考虑所辖区域地理环境、人员配备、业务专长、保障水平等客观因素，因地制宜选择全局内随机、局机关与工商、市场监管所（以下简称工商所）随机、若干工商所内随机、单一工商所内随机等方式选派执法检查人员。鼓励各地积极探索随机选派执法检查人员的其他有效方式。 

　　3.规范随机抽查行为。根据当地经济社会发展和监管领域实际情况，合理确定随机抽查的比例和频次，既要保证必要的抽查覆盖面和工作力度，又要防止检查过多和执法扰民。全面实行工商各业务部门的联合抽查，对同一市场主体的多个检查事项应一次性完成，提高监管效能，减轻市场主体负担。定向抽查、不定向抽查都应采取“双随机”方式。省级工商部门应当明确随机抽查的检查要求，制定检查文书格式，规范检查方式、检查要点、检查程序。 

　　实地检查应当如实填写现场检查记录，鼓励开发应用企业电子地图、基于移动终端的“双随机”抽查监管平台等，实现监管数据可保留，监管痕迹可查询。 

　　按照“谁抽查、谁录入，谁查处、谁录入”的原则，及时将抽查检查结果、查处结果归集到企业的名下并通过国家企业信用信息公示系统予以公示。随机抽查中发现的问题按照“谁管辖、谁负责”的原则实施后续监管，防止监管脱节。 

　　随机抽查可以依法利用其他政府部门作出的检查、核查结果，并根据需要委托消费者协会、会计师事务所、律师事务所、检验检测认证机构、征信机构等第三方机构开展专业服务。县级以上工商部门要结合本地实际，在地方政府的组织协调下，积极与有关部门开展联合抽查，降低市场主体成本。 

　　三、依托大数据支撑监管 

　　充分发挥国家企业信用信息公示系统重要作用，加强大数据采集、开放、分析应用，及时掌握市场主体经营活动的规律与特征，发现违法违规线索，提高风险预判能力，实现有效监管。 

　　（一）建立大数据采集和开放制度 

　　依托国家企业信用信息公示系统，加强工商业务数据信息在采集、更新、共享、使用等环节的管理。各业务部门在履职过程中，要依法、及时、准确、完整地采集相关信息。切实推进和其他政府部门信息的共享和整合。积极与水电气公用企业、金融、快递、征信、电子商务平台、第三方支付平台等涉企信息丰富的机构，建立信息采集、共享和合作应用机制，形成工商部门信息与社会涉企信息交互融合的大数据资源。 

　　工商部门要依法向其他政府部门主动推送、向社会有序开放有关市场监管数据，方便政府部门和社会开发利用，充分挖掘数据价值，促进协同监管和社会共治。 

　　（二）提高大数据分析应用能力 

　　充分发挥大数据在制定完善新型市场监管制度和政策中的作用，搜集掌握经营者、消费者和社会公众的反应，跟踪监测有关制度和政策的实施效果。 

　　有条件的工商部门可以设置市场监管大数据分析应用的专门机构，配备既懂业务又懂技术的专业人才，构建大数据监管模型，将相关市场监管数据进行汇聚整合和关联分析，及时掌握市场主体经营活动的规律与特征，通过综合对比、科学筛查，预测市场监管风险，发现违法违规线索，并交由相关业务部门及时处置，提高监管的精准性、有效性。在工商登记、企业监管、网络交易、竞争执法、消费维权等领域率先开展大数据示范应用。鼓励购买第三方服务加强大数据监管。 

　　（三）建立基于运用大数据条件下的指挥处置机制 

　　建立信息共享、反应灵敏、协调有序、运转高效的指挥处置机制。上级工商部门要加强对下级的指挥、调度，通过国家企业信用信息公示系统的“一体化协同监管平台”完成监管风险的提示预警、违法违规线索的分发处理和突发案件的应急处置，并跟踪督促相关风险提示的处理、线索的落实和案件的查办。下级工商部门对上级的指挥调度要快速反应，及时完成上级指派的任务并通过“一体化协同监管平台”进行反馈。开展大数据监管的地区应建立信息报送机制，对于发现的其他地区违法违规线索应及时报送给相应的指挥处置机关。 

　　（四）建立统一的市场监管业务平台 

　　省级工商部门要加快建设“一体化协同监管平台”。将市场主体登记、商标注册、监管执法等相关信息归集到市场主体名下，形成统一的监管数据库，实现各业务部门和工商系统上下之间监管信息的互联互用。各业务部门要打破数据分割，强化协同，充分利用各类监管信息采取提示、警示、限制等监管措施，形成信息共享、随机抽查、风险共管的协同监管机制。总局将全国市场主体登记监管数据及时与各地交换。 

　　四、推进社会共治 

　　根据市场主体经营行为的广泛性、信息的分散性、监管风险的多样性等特点，找准监管风险防控与市场主体经营风险管理的契合点，引导市场力量、社会力量共同参与市场秩序的治理，构建多元参与的市场监管社会共治格局。 

　　（一）推进市场主体信息共享 

　　进一步完善国家企业信用信息公示系统功能，积极探索扩大信息公示范围。试点将工商部门及消费者协会受理的投诉举报信息通过公示系统向社会公示。试点开通公示系统实名投诉功能，建立公示系统实名投诉审核、处理、反馈制度。试点企业通过公示系统公示各类生产经营信息，鼓励和引导市场主体、行业协会商会、专业服务机构等通过互联网公示各类信息，方便社会查询使用，推进信息共享。扩大市场主体信息在公共服务领域中的应用，鼓励社会各方运用公示数据开发合规的衍生产品。 

　　（二）引导市场主体强化主体责任 

　　切实转变理念，改变以往由政府背书的“保姆式”监管，强化市场主体的第一责任人意识。积极创造条件，通过对法定代表人、负责人、联络员宣传培训等方式引导市场主体强化主体责任意识和信用意识。鼓励市场主体在坚持守法底线的基础上，进一步开展信用承诺，在平台治理、信息披露、公平竞争、消费者权益保护、知识产权保护等方面履行社会责任、遵守社会公德，主动加强自治管理、政企合作，接受社会监督。 

　　（三）发挥市场和社会力量作用 

　　鼓励市场力量参与市场监管，深入挖掘市场潜力，用利益引导、市场约束倒逼市场主体提高自我管理水平，逐步淘汰失信主体。顺应“互联网+”发展趋势，树立“互联网+市场监管”理念，以信息共享推行渗透市场监管理念、制度、措施。充分运用第三方机构形成的信用评价、交易记录、投诉举报等海量信息数据，推进市场监管与第三方机构对信用信息的共享，促进第三方机构的市场资源整合及监管部门的行政资源有效配置，加快“互联网+”与市场监管的深度融合。 

　　充分发挥协会的桥梁纽带作用和联系市场主体众多的优势，支持加强行业自律。探索将行业自律信息纳入到国家企业信用信息公示系统并公示。通过政府购买服务等方式，指导和支持协会宣传市场监管的法律法规规章和创新性监管举措。根据会员需要推送相关信息，促进监管信息的传播和利用。积极反映会员的情况、诉求和意见建议，参与监管法规、举措的制定和评估。与监管部门密切沟通会员守法经营情况。 

　　五、推行风险分类监管 

　　各级工商部门要结合本地实际情况，在掌握分析监管风险的基础上，合理分类，配置监管资源，开展针对性监管。 

　　（一）风险发现 

　　风险的发现识别是开展市场监管的基础。在构建监管新格局过程中，丰富完善监管风险发现途径。通过随机抽查、投诉举报、大数据监测（包括网络市场定向监测等）、转办交办，以及社会组织、舆情监测、媒体报道、社情民意等渠道发现监管风险，努力形成线上与线下、内部与外部、主动与被动相结合的多维度的风险发现机制。 

　　（二）风险分类 

　　各地要因地制宜，建立风险评估指标体系，综合考虑市场主体信用状况、所属行业、所在区域等情况开展监管风险动态评估，紧盯风险予以分类，有条件的地区可以对每一家市场主体进行分类，采取相应的监管措施，提高监管的精准性。风险分类情况不对外公开。 

　　（三）风险处置 

　　针对不同风险类别的市场主体，要采取差异化应对措施公正、审慎监管，综合运用提醒、约谈、告诫、处罚等手段，及时降低市场主体的监管风险。抽查检查结果及行政处罚信息要依法公示。对高风险市场主体，列为监管重点，实行“双随机”定向抽查，增加抽查频次，加大抽查比例，并可向相关主管部门及时了解沟通行业动态情况；对一般风险市场主体，除以不定向抽查进行监管外，主要根据投诉举报、转办交办启动执法检查程序，依法进行监管。对发现的违法违规行为苗头趋势，要及时采取防范措施。 

　　六、加强组织实施 

　　工商部门推进监管方式改革创新的时间紧、任务重、要求高。各地工商部门要高度重视、认真部署、积极推进、狠抓落实、强化监督。 

　　（一）加强组织保障 

　　各级领导要带头转变监管理念，狠抓落实。建立由主要领导亲自抓、分管领导具体抓、各业务条线统筹推进的工作机制，强化组织保障、机制保障、经费保障、技术保障，完善信息化技术支撑,加快全国统一的工商信息化体系建设。要通过多种途径、多种形式宣传工商部门事中事后监管的新方式、新举措，鼓励和引导全社会参与，形成良好氛围和舆论环境。 

　　地级市以上工商部门建立可量化的指标体系，依托“一体化协同监管平台”，通过对随机抽查数量比例、投诉举报有效处理率、转办交办案件办结率、监管信息跨业务部门应用数量等具体指标的综合分析，进行监管效果评估，不断提升监管工作水平。 

　　（二）加强业务培训 

　　围绕监管方式改革创新，重点培训转变监管理念，熟悉掌握新的监管方式方法，培训“双随机”执法检查人员的抽查工作能力，培训与其他政府部门、行业协会、新闻媒体、企业沟通协调的能力，培训与电子商务平台等第三方机构的合作交流能力，进一步培养互联网思维，增强运用大数据能力，加快建设一专多能的复合型市场监管人才队伍。 

　　（三）强化监督检查 

　　加强各级工商部门落实本意见工作的监督检查，制定任务清单，将各项工作的落实情况列入年度考核内容。工商总局建立工作核查机制，及时对各地工作落实情况进行通报。强化对“双随机”抽查、大数据监管等新型监管方式的过程监控和绩效评价。探索引入第三方评估，实行内部考核与公众评议、专家评价相结合，提高考评的客观性和公信度。 

　                                                                　工商总局 

　                                                              　2016年9月14日