国务院首次对野蛮拆迁说“不”

    家住北京市东城区的小张最近两天似乎又开始看到了他们家房屋合理拆迁的希望。他说：“再和开发商谈判，我们又多了可以使用的法律武器。”

    小张所说的“武器”是指国务院办公厅新近发布的《关于控制城镇房屋拆迁规模，严格拆迁管理的通知》（即国务院2004年第46号文件，以下简称46号文件）。

    小张他们家住的是单位的筒子楼，如果应允了有关方面的要求，他应该早在两年前就搬走了。但是，小张和他的邻居们认为开发商方面给的补偿款太少，所以不愿意搬迁，结果这一拖就是两年。但是，其他地方的被拆迁户却没有小张这么好的“待遇”，要么接受开发商的开价，要么被强拆。

    北京理工大学教授、中国问题学专家胡星斗说，这几年来，随着中国经济的发展、城市面貌的改变，拆迁成为社会热点问题，也成为一部分被拆迁户的噩梦。有的人被迫流落在街头、河边居住，有的住户被停电停水，有的家庭连家具衣物一块儿被推土机填埋，有的全家住在危楼忍受拆迁的轰鸣声，有的人被非法关押，有的人只得长年上访。野蛮拆迁在成全官员急功近利、盲目攀比的政绩，让开发商挣到大钱的同时，也严重地侵犯了弱势群体的生存权，已经成为影响社会稳定的重要因素。

    小张说，因为他们家那栋楼住有一些中央部委单位的职工，所以开发商没敢下“狠手”。

    记者注意到，在国务院发布的46号文件里，对这些问题都有提及：“但在城镇房屋拆迁中也存在一些突出问题：一些地方政府没有树立正确的政绩观，盲目扩大拆迁规模；有的城市拆迁补偿和安置措施不落实，人为降低补偿安置标准；有的甚至滥用行政权力，违法违规强制拆迁。这些现象不仅严重侵害城镇居民的合法权益，引发群众大量上访，影响社会稳定，也造成一些地区和行业过度投资。”

    46号文件是国务院对野蛮拆迁说“不”

    胡星斗认为46号文件的出台，是国务院对违法拆迁、野蛮拆迁说“不”，是给经济降温、进行宏观调控在城市建设、“经营城市”方面的反映，更是落实科学发展观的要求。

    中国人民大学土地管理系教授严金明谈到，据他了解，这是第一次，以国务院办公厅发通知的形式，对当前的房地产开发中的一些问题，提出治理和整改的要求。

    中国人民大学法学院所教授周珂指出，46号文件的出台，有很强的针对性，涉及我国城市房屋拆迁的各种问题。

    他说，这些问题已经到了非解决不可的地步，如果再积压下去，民怨鼎沸，很可能形成新的社会问题。他认为，城市拆迁问题与“三农”问题一样，都是我国经济和社会发展过程中利益失衡的现象，而且都是对社会弱势群体的损害。任何国家经济高速发展时期，这种社会矛盾都会空前激化，而立法和执法者往往会选择牺牲弱势群体利益的方法。我国党和政府提出以人为本的治国方针，把人民群众的利益作为头等大事，应当说是具有非凡意义的。这个文件中指明的方法和一些提法非常坚决，对存在的问题毫不遮掩，坚定地维护广大人民群众的利益，对各部门和各级人民政府的执政理念将产生重大影响。

    有人担心保护被拆迁人利益会增大拆迁成本，使已经高企的楼价进一步攀升，或助长拆迁补偿中以闹取胜的钉子户。但在周教授看来，首先，如果被拆迁人的利益请求是合法、合理的，即使拆迁成本增加，也必须保护被拆迁人的利益，至于钉子户，只是极少数人，加强规范管理也在很大程度上杜绝了钉子户闹事的借口；其次，拆迁行为的规范化将使拆迁公司的利润趋于合理，并大大减少拆迁中的所谓腐败成本，这对房地产市场的健康发展是很有利的；再次，我国城市拆迁的一个严重问题是大拆大建，即过度拆迁，类似大跃进的问题，这类问题的恶果有个规律，首先损害的是群众利益，然后是市场利益，最后是国家利益。目前大拆大建使群众利益受损，发展商和拆迁公司受益，政府无论是从政绩利益还是从财政利益方面都有驱动力，但这样下去是一条不可持续发展的道路，等到楼市像香港那样崩溃了，银行因此增加坏账，政府的房地产开发收益等于从左口袋进、右口袋出。为防止这样的后果，首先就要从头管好，即把好拆迁这个房地产开发的第一关，而这一关的基本标志是群众利益，因此，要像打地基那样解决好拆迁问题。

    他说：“野蛮拆迁是违宪违法的，居民手中有房产证，你要拆迁，起码要平等谈判，要有合理的补偿。这次，国务院转发的文件可以说是对违法拆迁、野蛮拆迁说‘不’，是给经济降温、进行宏观调控在城市建设、‘经营城市’方面的反映，更是落实科学发展观的要求。拆迁‘急刹车’将会削弱一些地方官员、开发商的利益，但会增强公民维护自己权益的力量，有利于维护政府的合法性和社会稳定。房子的价格不会有大的变化，虽然建房少一些，但闲置空房多，可以弥补，何况新建的房子多是高档写字楼、办公楼、住宅楼，平民百姓本来就买不起。”

    科学发展观正在落实于具体行动中

    胡星斗认为，46号文件的出台，表明一直为人民所关注和期待的科学发展观正在落实到具体的行动中。

    严金明谈到，有些地方政府为了形象工程、政绩工程，不顾当地经济实际承受能力，乱拆乱建，不顾老百姓的利益强拆强建，结果是出了很好看的GDP，提拔了一批官员，却滋生了一系列社会问题，比方说湖南嘉禾事件。说到底就是当地政府官员没有科学的发展观。

    胡星斗认为，“经营城市”的浪潮，对于改善城市面貌起了作用，但是靠卖地皮、低补偿来经营，不能持久。他说，其实，政府的职能应是规范竞争、完善法治、搞好投资环境、发展科教文卫，而不应当“经营城市”、参与经营活动。政府如果成了牟利的组织，是非常危险的，必然导致严重的腐败、扭曲的利益集团的产生。

    他希望国务院这次举措有利于克服政府特权化、牟利化的局面。

    帮助过很多被拆迁户打官司的北京瀚文律师事务所主任吴维丁律师进一步提出，因地方政府错误的政绩观所导致的拆迁规模的盲目扩大，应当从根本上去解决。

    她说，政府必须坚持依法行政，这是真正将我国“有法可依，有法必依，执法必严，违法必纠”的法制原则落到实处的根本。

    她谈到，现在社会上有个别政府职能部门的极个别公务员不依法行政，引发了各种矛盾和冲突，个别人利用手中的权力进行寻租所导致的腐败的存在，在某种程度上加剧或助长了一些企业的违法、违规行为，在个别地方甚至有愈演愈烈之势。

    自改革开放以来，我国的法制化建设已经取得了令世人瞩目的可喜成绩，应当说，基本上已经消除了改革开放之初那种无法可依的局面，但个别地方的个别人员在有法必依、执法必严、违法必纠这三个方面的执行上却明显存在不足，极个别人或单位甚至存在一些公然违法、违规的行为，影响极坏，后果也极为严重，不但破坏了政府的形象，还直接引发了社会不安定情绪的恶化和蔓延，严重损害了改革开放以来所取得的大好成果。

    她认为，加大惩治腐败、处罚违法违规的力度，进一步健全各项配套措施，净化队伍是当务之急。

    期待有进一步的措施或法律出台

    北京汉卓律师事务所、著名购房人204条款草拟人秦兵说，要根本解决拆迁中的一些问题，关键还是要修改完善国务院305号令的有关规定。他说，这些有关规定赋予了地方一些行政和执法部门可以不经“商量”地随意拆除老百姓住房的权力。

    胡星斗认为仅仅以文件的形式来规范拆迁，存在着“上有政策、下有对策”的问题，很可能难以落实。另外，对于实施违法拆迁的官员处罚往往是泛泛而谈，处罚很轻，或者根本无法追究责任，而对于“无理取闹”的居民的处罚恐怕对于掌权者来说是快速而迅猛的，公民被非法拘押的例子很多。所以，他认为，更多地以法治的方式、重在惩罚手中握有权力的官员更重要。

    周珂也谈到，46号文件以通知的形式公布，法律效力等级较低，应当看到，现实社会对发展、财富、政绩的热情远远高于对社会弱势群体的关注，也难以产生这类立法，特别是高等级的立法，这个文件即使是与发达国家的作法相比，也是弥足珍贵的。

    吴维丁律师则认为《房屋拆迁管理条例》（国务院305号令）中对于极易引发矛盾和冲突的拆迁安置和补偿的具体规定过于笼统。各地颁布的实施条例或细则中对于补偿的计算依据上下浮动幅度过大所导致的与拆迁安置工作相关的诸如评估机构的评估定价有较大的随意性，以及由此所导致的个别部门利用权利疯狂“寻租”所引发的群众的不满或频繁上访，是不容忽视的。由此，在相关的法律、法规和司法解释的起草和制定时应当高度关注。

    北京九鼎公共事务研究所主任、著名宪政专家张祖桦谈到，掌管城镇房屋拆迁权力的是各级行政机关，行政机关是公共权力机关，而公共权力机关的活动是不能够超越法律规定的权限之外的，“越权无效”是行政法的核心思想。他说，像46号文件中提到的要依照《中华人民共和国行政许可法》，规范市、县拆迁管理部门及职责，就很重要。此外，还应认真施行《行政复议法》、《行政监察法》、《行政诉讼法》、《行政处罚法》、《赔偿法》等相关法律。美国在上世纪70年代通过了《阳光下的政府法》，对1946年制定的《联邦行政程序法》作了补充和完善，对规范政府的行政活动起到了相当积极的作用，值得我国学习。